A részekre bontás tilalma, és az egybeszámítás kérdésköre - Magyar Közbeszerzési Intézet

A törvény ma már nem egybeszámításról beszél, hanem a részekre bontás tilalmáról. Ugyanakkor az új szöveg több vonatkozásban az olyan sokat kritizált 2003-as törvényszöveghez tér vissza, azonban megpróbálja korrigálni annak hibáit, kérdés, hogy ez mennyiben sikerül, erre nyilván az elkövetkező joggyakorlat fog választ adni, de az eddigi tapasztalatok alapján ebben a körben még mindig nagyon sok az ellentmondás és félreértés.

A Kbt.-hez készített indokolás értelmében a törvény a részekre bontás tilalmára vonatkozó szabályokat az építési beruházások becsült értékének meghatározására irányadó rendelkezésekhez hasonlóan szabályozza újra. Ennek megfelelően a törvény akként rendelkezik, hogy amennyiben egy építési beruházás vagy ugyanazon közvetlen cél megvalósítására irányuló szolgáltatás megrendelés, illetve azonos vagy hasonló felhasználásra szánt áruk beszerzése részekre bontva, több szerződés útján valósul meg, a közbeszerzés becsült értékének meghatározásához az összes rész értékét figyelembe kell venni. Ezen szabály tekintetében az „egy építési beruházás” kifejezés a 17. § (5) bekezdése szerinti meghatározásra, a szolgáltatás megrendelések esetében pedig az „ugyanazon közvetlen cél” a Közbeszerzési Hatóságnak útmutatójában meghatározott tartalomra utal – ennek értelmében például, amint azt az indokolás is felidézi, a különböző oktatási tárgyú szolgáltatások esetében a kőműves képzést nem kell a szülésznő képzéssel egységesen kezelni, illetve nem kell azok értékét összevonni a becsült érték meghatározása szempontjából, ahogyan a különböző építési beruházáshoz vagy támogatáspolitikai értelemben vett projektekhez kapcsolódó azonos vagy a hasonló szolgáltatás megrendeléseket sem, azonban például az ugyanazon épületre vonatkozó engedélyezési tervdokumentáció elkészítésének értékét az esetleges kivitelezési tervdokumentáció értékével össze kell vonni, adott esetben még akkor is, ha azok különböző projektekhez kapcsolódnak. Az árubeszerzések esetében a korábban sokszor kifogásolt „hasonló áruk” kifejezést is pontosítja a törvény szövege. A törvény szerint az „azonos” áruk beszerzésének értékét összevontan kell kezelni, a „hasonló” kifejezést pedig a „hasonló felhasználásra szánt áruk” kifejezés váltja fel, ami segíti a jogalkalmazást annak megítélésében, hogy mit kell hasonló árunak tekintetni e szabály alkalmazása szempontjából.

A jogalkalmazás elősegítése érdekében a Kbt. rögzíti, hogy szolgáltatás megrendelések esetében – hasonlóan az építési beruházásokra vonatkozó szabályokhoz – a beszerzések műszaki és gazdasági funkcionális egységét is figyelembe kell venni a becsült érték meghatározásakor. A törvény szintén megtartja, azonban a könnyebb érthetőség érdekében pontosítja a kisebb értékű közbeszerzések leválasztására vonatkozó szabályt.

Az Európai Bíróság ítéleteiben – amely az irányelveknek a tagállami jogal-kalmazók számára is követendő értelmezését adja funkcionálisan közelíti meg, hogy mit kell egy közbeszerzés alatt érteni. A funkcionális megközelítés azt jelenti, hogy a Bíróság egy, az irányelvek célját érvényre juttató tartalmi szempontrendszer alapján ítéli meg az egy beszerzés fennállását, függetlenül attól, hogy például államháztartási okok miatt az ajánlatkérő azt több szerződésként kötötte meg. Annak megítélésére vonatkozóan, hogy a becsült érték meghatározásával kapcsolatban fennáll-e a részekre bontás tilalma, elsődlegesen a műszaki-gazdasági funkcionális egység fennállásának vizsgálata szükséges. Amennyiben a műszaki-gazdasági funkció egysége, mint fő szempont tekintetében nem tehető egyértelmű megállapítás, úgy segítségül hívhatóak további kisegítő szempontok is, amelyek az adott esetben az egy közbeszer-zés fennállását támasztják alá.

Előzőeken túl, ugyan a becsült értékre vonatkozó szabályok között, a Kbt. 16. § (4) bekezdésében kerül szabályozásra, ám logikailag ide tartozó rendelkezése a törvénynek, hogy a szabályozás lehetőséget teremt arra, hogy az ajánlatkérő különálló, önállóan gazdálkodó szervezeti egységei esetében a becsült érték külön-külön kerüljön meghatározásra. Ennek megfelelően a törvény rögzíti, hogy amennyiben az ajánlatkérő szervezet több különálló működési egységből áll, a közbeszerzés becsült értékének meghatározása során valamennyi működési egység beszerzési igényét együttesen kell figyelembe venni, kivéve, ha egy különálló működési egység saját gazdasági szervezettel, és ily módon működési költségvetése felett önálló rendelkezési joggal bír. Ez utóbbi esetben a közbeszerzés becsült értékét az érintett különálló működési egység szintjén is meg lehet határozni.

A Bíróság a C-16/98. sz. ítéletében kimondta: az egy építési beruházás fennállásának meg- ítélésekor a gazdasági és műszaki funkció egysége a döntő szempont. A Bíróság rámutatott, azt kell vizsgálni, hogy a külön szerződésekben foglalt építési munkák együtt egy funkciót töltenek-e be, mind műszaki, mind gazdasági értelemben. Az ítéletből következik, hogy a közbeszerzés tervezésekor az építési munkák eredményének gazdasági és műszaki ren deltetése, funkciója a kiindulópont és attól függően kell megítélni, hogy egy szerződéssel vagy több szerződéssel valósíthatóak-e meg a beruházások. A Bíróság a C-574/10. sz. ítélete alapján a beszerzés egységének megítéléséhez az építési beruházások kapcsán alkalmazott műszaki-gazdasági funkcionális egység irányadó szempontja más beszerzési tárgyak esetében is mérvadó.

Ugyancsak érdekes eset a hazai joggyakorlatból a Közbeszerzési Döntőbizottság D.31/3/2016. számú határozatában tárgyalt ügy. Az ajánlatkérő vállalkozási szerződést kötött nyomdai előkészítési, szerkesztési és kivitelezési szolgáltatások igénybevételére vonatkozóan 19.509.575.-Ft értékben. A beszerző egy megbízási szerződést is kötött ugyanezzel a céggel 7.800.000,- Ft értékben, egy tanulmány komplett előkészítése érdekében. A beszerzések különböző forrásokból valósultak meg.
A jogorvoslati eljárás megindítását ellenőrzési jogkörében eljárva az Állami Számvevőszék kezdeményezte, mivel a rendelkezésére bocsátott táblázatokból megállapította, hogy az ajánlatkérő a nemzeti értékhatárt meghaladó összegű kifizetést teljesített, azonban közbeszerzési eljárás lefolytatására ezt megelőzően nem került sor. Ugyanakkor az ajánlatkérő álláspontja szerint az egyes beszerzések különböző forrásokból valósultak meg, és a két beszerzés tárgyának műszaki funkcionális egysége sem állapítható meg.
A vállalkozási szerződés tárgya nyomdai termékek készítése, a megbízási szerződés tárgya tanulmánykészítés. Ezért a Döntőbizottság megállapította, hogy a közbeszerzés és a beszerzés tárgya nem hasonló, mivel a nyomdai termékek készítéséhez teljesen más eszközök és szakértelem szükséges, mint egy tanulmány elkészítéséhez. Ezen kívül a két szerződés teljesítésének közös célja sincs, mivel a projektek célja teljesen eltérő. Emiatt pedig a két szerződés tárgyának a műszaki-gazdasági funkcionális egysége sem állapítható meg. Az egyidejűség megállapítható ugyan, ez a körülmény önmagában azonban nem alapozza meg, hogy a két beszerzést egybe kellene számítani. A Döntőbizottság a fentiek alapján megállapította, hogy a beszerzőnek a két beszerzést nem kellett egybeszámítania, így nem történt jogsértés.
2020.01.19.